У обывателей, да и у части руководителей организаций различного уровня, к сожалению, достаточно стабильно укоренился пренебрежительный образ архивов, как склад старых документов, непонятно для чего и зачем хранимых. Это происходит из-за непонимания места и роли, которые занимают и выполняют архивы в государстве и обществе. Вместе с тем тысячелетняя история архивов и их трансформация в современные центры ретроспективной информации убедительно доказывают их непременную надобность в жизни общества и государства.
С образованием первых государств и возникновением письменности примерно в конце 4-го тысячелетия до нашей эры в городах Древнего Востока и Средиземноморья согласно периодизации известного французского историка Р.А. Ботье стали возникать так называемые дворцовые архивы (подробнее см. Е.В. Старостин «Зарубежное архивоведение: проблемы истории, теории и методологии». М., 1997.). В них, наряду с рукописными книгами, хранились международные договоры, тексты указов правителей, записи их родословной генеалогии, описи имущества, продовольственных запасов и т.п. В Х11-ХV1 наступила следующая эпоха архивов — «сокровищниц хартий», подтверждающих право на землю, различные привилегии и другие правовые документы. Период ХV1 – начала Х1Х века ознаменовал эпоху архивов – арсеналов власти, которые вызывали к жизни первые государственные архивы в Испании, Англии, Италии, Франции и др. Архивы – лаборатория истории, так Ботье определяет следующий этап в развитии архивов (1830-1850 гг.). Именно в этот период формируются основные черты современного архивного дела, образовывается ряд государственных центральных архивов (в Бухаресте – 1831 г., в Бельгии – 1835 г., в Англии – 1838 г.).
Таким образом, архивы окончательно закрепились в статусе не только непременного атрибута власти, хранилища разносторонней информации по различным сторонам жизни государства и общества, но и инструмента государственного управления. Вместе с тем, принцип публичности занял прочное место в жизни общества западноевропейских стран.
В декабре 2014 г. исполнится 220 лет с начала возникновения и официального функционирования на Западе Казахстана Архива Букеевского ханства, который просуществовал вплоть до 1917 г., и поныне хранится в Центральном государственном архиве Республики Казахстан. Сохранились крупные ведомственные архивы канцелярий Степного и других генерал-губернаторов Российской империи, губернские архивы.
Прогрессивное значение для дальнейшего развития архивного дела в Казахстане имели первые декреты Советского правительства, особенно декрет Совнаркома РСФСР от 1 июня 1918 г. «О реорганизации и централизации архивного дела». Этот декрет заложил основу формирования Единого государственного архивного фонда и систему государственного управления архивным делом. В дальнейшем для пополнения Государственного архивного фонда Казахской ССР из Российской Федерации в разные годы было передано более 100 тыс. дел, относящихся к истории Казахстана.
Необходимо отметить, что за всю историю архивного дела советского периода не было архивного законодательства, «обходились» принятием правительственных подзаконных актов.
С обретением государственной независимости Казахстана, введением принципиально новой политической системы государственного управления, образованием новых государственных органов остро встал вопрос о создании закона, который бы регулировал общественные отношения в области формирования, хранения и использования архивных документов.
Хотя и работа над созданием проекта закона началась в 1992 г. Закон Республики Казахстан «О Национальном архивном фонде и архивах», был принят только в декабре 1998 г. Вместе с тем, его значение трудно переоценить. Глава государства Лидер Нации Н. А. Назарбаев проявляет большую заинтересованность и постоянную заботу о сохранении и приумножении культурного наследия, составной частью которого является Национальный архивный фонд. Работа по сохранению и использованию духовных ценностей многонационального народа Казахстана рассматривается как важная часть государственного и культурного строительства нашей страны.
Место архивов в современном мире определяется той ролью, которую играет в нем документ, как регулятор различных сфер деятельности человека, общества и государства. Постоянная потребность в архивной информации для решения задач социально-экономического развития страны, государственного управления не только сохранили, но и существенно повысили статус архивов, как информационного звена в системе управления. Подлинность документов, их неприкосновенность обеспечивают юридическую доказательность. Исполняя социально-правовые запросы граждан и учреждений об имущественном владении, трудовом стаже и месте работы, образовании, размере заработной платы и отчислений в пенсионный накопительный фонд архивы обеспечивают функционирование системы защиты населения.
Архивы накопили колоссальную информацию, которая используется при формировании внешней и внутренней политики, составлении стратегических планов, долгосрочных программ, прогнозов и других документов, обеспечивающих жизнедеятельность государства.
Организуя использование документов путем издания сборников документов, справочников, проведения историко-документальных выставок, экскурсий, лекций, выдачи исследователям архивных документов для научных изысканий архивы имеют признаки научных учреждений. Популяризируя историю страны, архивы выступают в качестве культурно-просветительского учреждения. Архивные документы олицетворяют историю страны, подтверждают права граждан и государства, поддерживают принципы демократии, в том числе иметь необходимую информацию о деятельности органов власти всех уровней.
В первые годы после принятия закона архивное дело получило новое поступательное развитие, предприняты первые шаги в реформировании отрасли, начались подвижки особенно в области автоматизированных архивных технологий, были разработаны Концепция развития архивного дела в Казахстане до 2020 г., государственные программы развития архивной отрасли, информатизации государственных органов, приступили к реализации первых пилотных проектов электронных архивов, что позволило даже опередить на некоторое время страны СНГ. Но вскоре программы, в том числе электронных архивов были свернуты, так и не достигнув каких-либо вразумительных результатов. Государственные архивы в подавляющем большинстве не вошли в программу электронных архивов.
Негативно сказалось на централизованной системе управления архивной отраслью упразднение в октябре 1996 г. Главного управления архивов и документации РК и передача его функций Центральному государственному архиву РК. Такая система управления была оправдана в 20 – 30-х годах прошлого столетия, когда и архивов было мало, да и задачи стояли несоизмеримые по сравнению с современными. Лишившись самостоятельности и профессионального руководства отрасль начало серьезно «лихорадить». В дальнейшем были неоднократные передачи ее, то в Министерство культуры и информации, то в Министерство связи и информации и, наконец, архивное дело недавно передано вновь образованному Агентству РК по связи и информации. Достаточно отметить, что за весь этот период проблемы архивного дела не рассматривались указанными органами.
Наблюдается ослабление контроля со стороны государства за архивно-документационными потоками, влекущими за собой разрыв архивного дела и делопроизводства, ослабление связей государственных архивов и ведомственных архивных служб. Сейчас более или менее эффективно установлен контроль за электронным документооборотом. Но сколько создается документов на бумажной основе, не знает никто, так как нет учета и анализа. Особенно не разработана экономическая составляющая документообразования. Сколько стоит средний по объему документ, какие затраты несет государство на их подготовку и изготовление, какая реальная экономия денежных средств получена от внедрения электронного документооборота? К сожалению, мы не располагаем более свежими сведениями, но в 2004 г. в Российской Федерации стоимость среднего бумажного документа составляла примерно 50 рублей. Сокращение объема документооборота на 3-5 процентов составило бы ежегодную экономию 13-15 млрд. рублей. Аналогичные вопросы актуальны и для Казахстана, которые нужно регулировать на правительственном уровне.
Ни сколько не идеализируя эпоху социализма, не обходимо отметить опыт работы Совета Министров Казахской ССР, который уделял архивному делу достаточное внимание. Рассматривал на заседаниях состояние архивной отрасли, делопроизводства и архивов в крупных министерствах и ведомствах, принимал постановления и контролировал их выполнение, заслушивал работу местных исполнительных органов. В то время были созданы районные архивы по личному составу, которые функционируют и в настоящее время.
Более того, сейчас наблюдается разрушение системы управления отраслью, государственные архивы в отдельных областях отнесены к разным ведомствам, в результате вопросы архивного дела остаются вне поля их зрения, в том числе по причине некомпетентности.
Нынешняя слабость управления архивным делом заключается в отсутствии полноценного уполномоченного органа исполнительной власти, осуществляющего контрольные функции по надзору за соблюдением законодательства по архивному делу и обеспечению регулирования вопросов делопроизводства. До недавнего времени малочисленное Управление архивов и документации входило в Комитет информации и архивов Министерства культуры и информации РК. Как мы видим, была создана достаточно громоздкая административная система управления, которая медленно реагировала на решение проблемных вопросов. Сейчас, как уже отмечалось, управление архивным делом возложено на вновь созданное Агентство РК по связи и информации, идет создание структуры. Если не изменить стиль и методы прежнего руководства, то результаты будут слабыми. Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на следующие вопросы. Прежде всего, уполномоченный орган должен быть достаточно мощной и компетентной структурой подобно Федеральному архивному агентству Российской Федерации, Архивному агентству Узбекистана. Структура должна заниматься разработкой стратегии развития архивного дела, оставив тактику по ее реализации за областными органами управления архивным делом. Несомненно, должны быть отделы, которые соответствовали основным направлениям архивной работы, включая информационные технологии, экономику архивного дела.
Нерешенными остаются вопросы материального стимулирования архивных работников, они больше не получают установленную доплату за особые условия труда, знание манжурской, чагатайской, арабской графики. Исключены платные услуги государственных архивов, которые действовали ранее. Вместе с тем в зарубежных архивах практика оказания платных услуг используется повсеместно, и полученные средства являются существенной добавкой к их бюджету. Например, в Узбекистане доход от оказания платных услуг составляет от 50 до 100% бюджета
Совсем недавно по инициативе Архива Президента РК состоялась встреча с директорами центральных республиканских государственных архивов, г. Алматы и Алматинской области по обсуждению состояния и перспектив развития архивного дела в Республике Казахстан. Участники встречи выразили озабоченность современным положением архивной отрасли, которая содержит признаки деградации, требует принятия экстренных и эффективных мер по ее выходу из кризиса.
Прежде всего, необходимо установление современной государственной политики и упорядочение системы управления архивным делом, которые бы соответствовали Указу Президента Республики Казахстан и Концепции по вхождению страны в число 30-ти наиболее развитых государств мира.
Как известно работа начинается с составления концепции развития архивного дела. В 1998 г. такая концепция была составлена, но прошел довольно значительный период, многое существенно изменилось и требуется значительная корректировка. В частности, дать анализ современному состоянию архивного дела, определить задачи и направления, приоритеты, предусмотреть модернизацию инфраструктуры архивов, повышение качества и доступности государственных услуг.
В декабре 2011 г. в Закон РК «О Национальном архивном фонде и архивах» были внесены кардинально новые положения о государственном регулировании архивного дела, которое возложено на Правительство Республики Казахстан и уполномоченный оран управления архивным делом. Но серьезных практических сдвигов пока не наблюдается. Вся работа свелась к тому, что Правительством РК было утверждено 4 нормативных документа, которые были в свое время утверждены на более низком уровне.
Вместе с тем закон требует внесения дополнений и уточнений. Например, в статье 5-й «Государственное регулирование и управление архивным делом» имеется упоминание о государственной политике в этой сфере, но нет указания, кто и на каком уровне должен ее определять и контролировать. Установлено, что уполномоченный орган только обеспечивает ее реализацию. Еще один момент в пункте 2 статьи 15-й установлено, что документы открываются для общественного пользования через год после поступления в государственный архив. На наш взгляд, здесь пропущено очень важное уточнение «после окончания срока ведомственного хранения». Часто архивы по различным причинам учреждения передают свои документы досрочно, в них имеются сведения, которые не утратили оперативного значения и их использование может нанести ущерб государственным интересам. В то же время не открывая документы, государственные архивы вынуждены нарушать закон.
Требуется разработка и утверждение на правительственном уровне нового положения о Национальном архивном фонде, поскольку ныне действующее не выполняет своего назначения и, по сути, лишь дублирует отдельные статьи архивного закона, не раскрывает механизм создания и функционирования архивного фонда, его классификацию по историческим эпохам, административно-территориальному делению, по видам документам и способам закрепления информации, наличие специализированных архивов: научно-технической документации, аудиовизуальных и электронных документов. Также в этом документе должны найти место основные постулаты современной теории и практики, новые принципы, критерии, методы отбора документов на постоянное хранение, которые значительно отличаются от периода социализма.
На наш взгляд, нуждаются в дополнениях и другие законы в отношении архивов. В Законе РК «О государственном предприятии» в статье 10-й «Имущество государственного предприятия» упоминаются только активы, а. ведомственный архив вообще не фигурирует. В Законе «О государственной регистрации юридических лиц» и Правилах государственной регистрации не предусмотрено представление акта приема-передачи дел при ликвидации организации. Поэтому прием-передача архива при смене руководства не производится, и никто за его полноту и сохранность не несет ответственность.
В Законе РК «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» в статье 16-й «Порядок и срок хранения регистрационных свидетельств в удостоверяющих центрах», установлено, что свидетельства поступают на архивное хранение. При этом не определен срок хранения – постоянно или временно? Не факт, что через 20-30 лет и более длительный период не будет проблемы с идентификацией автора документа и его электронной цифровой подписи.
Слабыми являются меры по обеспечению сохранности документов Национального архивного фонда в части строительства новых архивохранилищ. Например, в Узбекистане за 1999-2010 гг. построено 21 архивохранилище и выделено под архивы еще 45 приспособленных помещений. Недостаточно проводится оснащение действующих архивов современными средствами газопожаротушения и искусственного микроклимата, стеллажным оборудованием. Не обеспечивая стандартные параметры температурно-влажностного режима хранения документов, мы рискуем через определенное время утратить документы и не сохранить их для последующих поколений. Постановлением Правительства РК от 28 мая 2002 г. № 578 утверждено Положение о Государственном страховом фонде копий документов, в пункте 11-м, которого установлено, что страховой фонд хранится отдельно от оригиналов документов, с которых изготовлены копии. Вместе с тем до сих пор не создано отдельное республиканское хранилище страхового фонда на микроносителях (микрофиши, микрофильмы), сейчас подлинники и копии продолжают храниться вместе, что является серьезным недостатком в информационной безопасности страны.
Имеется насущная потребность включения государственных архивов в Перечень особо режимных охраняемых объектов в Республике Казахстан. В настоящее время большинство государственных архивов охраняются частными предприятиями, чьи возможности обеспечения безопасности весьма далеки от установленных норм.
Дальнейшего совершенствования требует управление документацией на основе внедрения Международного стандарта ИСО 15489 «Информация и документация, управление документацией», разработка министерствами и ведомствами отраслевых перечней документов с указанием сроков их хранения. Без этих перечней достаточно трудно проводить экспертизу ценности документов и подготовку их к передаче на государственное хранение.
Государственные архивы Казахстана серьезно отстали в области информационных технологий не только от западных развитых архивов, но и архивов России, Беларуси. Малочисленные электронные архивы государственных архивов разобщены, не связаны в единую информационную сеть, недоступны широкому кругу территориально удаленных отечественных и зарубежных исследователей. Несмотря на принимаемые меры, материально-техническая база архивных учреждений, оснащение электронно-вычислительной техникой и автоматизированными технологиями остаются на низком уровне.
Нуждается в дальнейшем развитии нормативная база по электронному архиву. Без государственных стандартов на форматы, носители, описание и хранение электронных документов и баз данных, а также технологического регламента по проведению миграции электронных документов невозможна полноценная работа. В конечном итоге электронные документы будут поступать в государственные архивы и неизбежно возникнет проблема с их идентификацией через длительный период времени. Электронно-вычислительные средства и программное обеспечение также быстро стареют, если не принимать меры, то очень скоро электронные документы невозможно будет прочитать. Обязанности учреждений-источников комплектования государственных архивов поставлять обновленное программное обеспечение в нормативных документах не установлены.
Вместе с тем мировая практика показывает, что все больше зарубежных архивов переходит на хранение электронных архивов с применением облачных технологий. Электронные архивы могут сдаваться на государственное хранение по электронным каналам связи, доступ к ним может осуществляться виртуально в сети Интернет, что позволит любому пользователю с любой территории получить доступ к интересующим его документам. Необходимо проработать возможность создания в Казахстане республиканского архива электронных документов. Например, в России в соответствии с программой информатизации архивного Федерального Агентства и подведомственных ему учреждений на 2011-2020 гг. предполагается создание Центра хранения электронных документов, который мог бы осуществлять резервное хранение электронных образов документов, создаваемых в федеральных архивах. Известно, что даже самый совершенный центр не гарантирует 100% сохранности документов. Так совсем недавно тысячи пользователей лишились огромного количества данных, когда рухнула вся инфраструктура облачного сервера ЕС компании Amazon. Именно поэтому Росархив предполагает хранить резервные копии в специальном центре.
При обновлении концепции развития архивного дела следует обратить пристальное внимание на скорейшее осуществление перехода от создания традиционных поисково-справочных систем на бумажной основе к электронным формам (базы данных, каталоги, архивные справочники).
Перед архивами Казахстана стоит принципиальная задача по повышению качества и доступности государственных услуг в области архивного дела. Прежде всего, необходимо создать единую электронную базу данных о месте хранения документов по личному составу, обеспечивающую большую оперативность нахождения необходимых сведений для граждан, чтобы они адресно обращались в архивы. Эта база позволит значительно сократить сроки исполнения запросов и повысит их результативность. Тем более, большинство архивов располагают такими справочниками на бумажной основе, некоторые выложили их на сайте в Интернете.
С созданием электронных архивов в государственных архивах Казахстана возникла новая большая проблема в переводе уже хранящихся бумажных документов в цифровой формат. Не обладая программным обеспечением для создания баз данных, скоростными сканерами, станциями для верификации и атрибутирования документов, серверами для хранения электронных образов эта работа может растянуться на многие десятилетия, если не века. Поточное сканирование на договорных условиях требует значительных финансовых средств, которыми государственные архивы не располагают.
Не отрегулирован вопрос о классификации документов Национального архивного фонда, без которого создание и функционирование единой системы электронных архивов, автоматизированных баз данных и каталогов невозможно. Необходима разработка республиканского классификатора архивной документной информации на единой методологической основе и отвечающего специфике документов государственных архивов.
Относительный рост издательской продукции (сборники документов, справочники) государственных архивов сопровождается ухудшением ее качества из-за низкой квалификации составителей. Тематическое однообразие документальных сборников не способствует развитию исторической науки Казахстана, археографическая небрежность приводит к фальсификации архивных источников. Практически на нуле является публикация документов о жизни и деятельности наших соотечественников за рубежом (Казахстаника). В «Вестнике архивиста» Российской Федерации (1/2014) приведен анализ публикации документов архивов, библиотек, музеев, личных коллекций в различных странах мира. Лидирует в этом рейтинге США (29%), Италия (5,0%,), Франция (4,3%), Великобритания (4,3%). Из архивов стран, ранее являвшихся республиками СССР, наибольшее количество источников опубликовано из архивов Узбекистана (5,8%) и Украины (3,6%).
В этой связи необходимо организовать подготовку Республиканского плана публикаций архивных документов и изданий на 2015– 2020 гг., а также сборников документов по зарубежной Казахстанике.
Не решаются на системном уровне вопросы кадрового обеспечения государственных и ведомственных архивов, служб документационного обеспечения организаций. Потребность в квалифицированных кадрах растет с каждым годом, становясь одним из решающих условий качественного развития архивного дела и делопроизводства. Требуют усиленного внимания вопросы организации повышения квалификации и переподготовки работников архивов и служб документационного обеспечения организаций. Из-за недостаточного уровня финансирования архивные учреждения не имеют возможности направления на учебу и переподготовку по профильной специальности архивистов-практиков.
Слабые традиции правовой и информационной культуры, пренебрежительное отношение в общественном сознании к архивному делу, низкий социальный и общественный статус профессии архивиста и архивной отрасли в целом, привели к оттоку из государственных архивов квалифицированных кадров. С внедрением новых архивных технологий испытывается потребность в специалистах, обладающих навыками в информационных технологиях, но низкая заработная плата не привлекает их к работе в государственных архивах. Наблюдается парадоксальный факт, когда архивисты, обучая на семинарах работников делопроизводственных служб учреждений документированию и архивному хранению имеют заработную плату ниже, чем, у обучаемых. Набор студентов историков-архивистов и документоведов в учебные заведения постоянно снижается. В результате в архивную отрасль приходят буквально единицы специалистов после окончания учебы. При этом они не отличаются достаточными теоретическими знаниями. Серьезным упущением является отсутствие отечественных учебников по теории и практике архивного дела.
Следует активизировать работу по установлению и развитию международного сотрудничества с зарубежными архивами, изучению и внедрению опыта их работы. Крайне желательно периодически собирать архивистов страны для обсуждения состояния отрасли и определения перспектив ее развития, создать консультационный совет при уполномоченном органе для выработки необходимых предложений по стратегии и тактике развития архивного дела.
Слабым местом в архивном деле является отсутствие научно-исследовательского института документоведения и архивного дела, который занимался бы теоретическими и практическим вопросами. Такие центры созданы в Украине, Беларуси, России. Сейчас архивисты Казахстана по возможности пользуются их разработками, но это не выход из положения. Исходя из нынешней ситуации, архивы Казахстана заведомо будут в аутсайдерах в научной области архивного дела. Для оживления архивной работы и обмена опытом следует восстановить зональные научно-методические советы по архивному делу, которые достаточно эффективно зарекомендовали себя в прошлые годы.
Джапаров Б.А.,
директор Архива Президента
Республики Казахстан,
профессор, д.т.н.
Чупров В.М., зам. директора
АП РК
